IDENTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN Corte de Constitucionalidad.
27-
Junio-
1991.
"Fuentes Gantenbein, Rosa Eugenia y Chacón Bratti, Raul c/ Congreso de la República de Guatemala
s/ Inconstitucionalidad General
". Expediente 254-90.
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EXPEDIENTES ACUMULADOS Nos . 254-90 Y 284-90 INCONSTITUCIONALIDAD GENERAL CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD , INTEGRADA POR LOS MAGISTRADOS ADOLFO GONZALEZ RODAS , QUIEN LA PRESIDE , JORGE MARIO GARCIA LAGUARDIA , EPAMINONDAS GONZALEZ DUBON , GABRIEL LARIOS OCHAITA , JOSEFINA CHACON DE MACHADO , RONAN ROCA MENENDEZ Y JOSE ANTONIO MONZON JUAREZ . Guatemala , veintisiete de junio de mil novecientos noventa y uno . Se tiene a la vista para dictar sentencia , los planteamientos de inconstitucionalidad directa parcial presentados por la abogado Rosa Eugenia Fuentes Gantenbein de Semrau , quien compareció con su propio patrocinio y el de los Abogados Luis Antonio Maldonado de la Cerda y Gabriel Orellana Rojas ; y por Raul Chacón Bratti , quien actuó con su propio auxilio y el de los Abogados Oscar Mérida Hernández y Mario Chacón Bratti . I . LA INCONSTITUCIONALIDAD : A ) Leyes que se Impugnan : a ) La Abogado Rosa Eugenia Fuentes Gantenbein de Semrau impugna los artículos 1 y 2 del Decreto 1000 del Congreso de la República , este último reformado por adición por el artículo 1 del Decreto-Ley 1 10 , agregándose los artículos 2 " A ", 2 " B " y 2 " C ". b ) El Abogado Raúl Chacón Bratti impugna los artículos 1 , 2 y 9 del Decreto 1000 del Congreso de la República , reformados por el 1 y 2 del Decreto-Ley 110 . B ) Fundamentos Jurídicos de las Impugnaciones : De lo expuesto por los postulantes se resume : a ) Que el artículo 1 del Decreto 1000 del Congreso de la República declara de urgencia nacional el mantenimiento y construcción de carreteras y , por razones de utilidad y necesidad públicas , se decreta la expropiación de los bienes que sean necesarios , a juicio del Organismo Ejecutivo , para ampliar las carreteras existentes y construir las proyectadas o que se proyecten ; que el artículo 2 del citado Decreto , reformado por el 1 del Decreto- Ley 110 , establece que el Ejecutivo , a través del Gobernador Departamental que corresponda , a solicitud del Director General de Caminos , puede ocupar inmediatamente los bienes cuya expropiación hubiere sido declarada de urgencia nacional , previa notificación al propietario con quince días de anticipación , reputándose cubierta la indemnización con la plusvalía adquirida por el resto de los bienes , salvo prueba en contrario , en cuyo caso , el Estado pagará el excedente que resulte a favor del propietario del inmueble . b ) Que las normas impugnadas , según afirman , " adolecen manifiestamente " de vicio de inconstitucionalidad , porque establecen un mecanismo de ocupación contrario a las causas por las que " por excepción , puede llegarse a ocupar la propiedad privada ", específicamente establecidas por el artículo 40 de la Constitución Política de la República , lo que constituye una garantía de respeto al derecho de propiedad consagrado en el artículo 39 constitucional , y que , a su juicio , es tergiversado y restringido por el Decreto 1000 , " toda vez que decreta de manera general la expropiación de todos los bienes necesarios para la construcción de carreteras ", cuando la Constitución señala , claramente , los casos concretos en que la propiedad privada puede ser expropiada y , además , en sus artículos 138 y 139 regula las causas y forma de restringir las garantías constitucionales y el procedimiento para declarar los estados de guerra y calamidad pública , materia desarrollada por la Ley de Orden Público . Por otra parte , manifiestan que se viola el principio constitucional de determinación del monto de la indemnización en base al valor actual de la propiedad , ya que la Constitución dispone que el bien afectado se justipreciará tomando como base su /index.php?action=ajax&rs=GDMgetPage&rsargs[]=19910627-0000-254-90.pdf&rsargs[]=1
valor actual , de donde resulta evidente que un hecho futuro e incierto como es la plusvalía que , en su caso , pudiera adquirir el resto de los bienes por el paso de la carretera , viola el parámetro constitucional . c ) Que el artículo 9 del Decreto impugnado , reformado por el 2 del Decreto-Ley 110 , adolece , a su vez , de vicio de inconstitucionalidad , al prescribir que a los casos ahí consignados no le son aplicables los procedimientos comunes de expropiación contenidos en el Decreto 529 del Congreso de la República , con lo cual , a su parecer , se contraviene también lo dispuesto por el aludido artículo 40 constitucional , respecto a que la expropiación debe formalizarse a través del procedimiento regulado en la Ley de Expropiación . II . TRAMITE DE LA INCONSTITUCIONALIDAD A ) Suspensión provisional : No se decretó . B ) Entidades a quienes se les dio audiencia : Al Ministerio de Comunicaciones , Transporte y Obras Públicas y al Ministerio Público . III . RESUMEN DE LAS ALEGACIONES DE LAS PARTES A ) Rosa Eugenia Fuentes Gantenbein de Semrau manifestó " Que al tenor de lo preceptuado por el artículo 40 de la Constitución Política de la República de Guatemala : " La expropiación deberá sujetarse a los procedimientos señalados por la ley "; lo que implica distinguir entre aspectos de fondo y de procedimiento , tal como ha hecho la Corte de Constitucionalidad al conocer de acciones de inconstitucionalidad fundamentadas en el artículo 239 de nuestra Carta Magna ." " En cuanto al fondo , y con el apoyo del mismo artículo 40 , se desprende : a ) que toda expropiación , sea en tiempos normales o en caso de guerra , calamidad pública o grave perturbación de la paz , implica para el Estado la obligación de pagar una indemnización . Bien puede afirmarse , por lo tanto , que al tenor de nuestra Carta Fundamental , no hay expropiación sin indemnización ; b ) que el pago de la indemnización debe preceder al desapoderamiento del bien ; c ) que el pago de la indemnización debe efectuarse en moneda de curso legal ; d ) el pago de la indemnización podrá hacerse de manera distinta a la que dispone la Constitución solamente cuando las partes , expropiante y expropiado , hubiesen convenido voluntariamente en otra forma de compensación ; y e ) resulta inconstitucional , por lo tanto , la norma de inferior jerarquía a la constitucional que obligue al afectado a recibir un pago expropiatorio en base a uno compensación que no ha sido voluntariamente aceptada por el expropiado ." B ) Raúl Chacón Bratti al comparecer , expuso : a ) que el Ministerio Público confunde las figuras de la expropiación y la ocupación , que son diferentes tanto por su origen como por sus consecuencias y procedimientos ; en efecto , agrega , la Ley de Expropiación y el Decreto 1000 no se complementan , como lo sostiene el Ministerio Público , porque este último en su artículo 9 expresamente establece que las disposiciones de aquélla no son aplicables a los casos a que se refiere ese Decreto , por lo que ambos cuerpos son excluyentes uno del otro ; no son compatibles ni complementarios ; b ) que en tanto el Decreto impugnado establece que la indemnización por concepto de ocupación se reputa cubierta con la plusvalía adquirida por el resto de los bienes , la Ley de Expropiación señala que la indemnización debe fijarse en dinero , a no ser que el expropiante y expropiado convengan en otra forma de pago , lo cual armoniza con lo prescrito por el artículo 40 constitucional , por lo que pretender atenuar la gravedad de la inconstitucionalidad denunciada con el mencionado argumento , constituye una apreciación y errada que , según sostiene , en nada modifica ni disminuye los vicios de que adolecen las normas cuestionadas ; y c ) que tampoco puede justificarse la vigencia de una norma con el pretexto de la prevalencia del interés social sobre el /index.php?action=ajax&rs=GDMgetPage&rsargs[]=19910627-0000-254-90.pdf&rsargs[]=2
particular , porque la norma que lo contiene señala que son nulas ipso jure las leyes y disposiciones gubernativas o de cualquier otro orden que disminuyan , restrinjan o tergiversen los derechos que garantiza la Constitución , que es lo que precisamente él pretende con su acción . C ) Al evacuar la referida audiencia , el Ministerio Público argumentó básicamente : a ) que conforme el artículo 44 de la Constitución Política de la República el interés social prevalece sobre el particular , convalidando el orden jurídico existente en lo que respecta a la propiedad privada y su expropiación mediante un procedimiento adecuado y legítimo , únicamente en casos de utilidad colectiva , beneficio social o interés público debidamente comprobados ; b ) que a su criterio no debe proceder la pretensión del formulante , puesto que lo prescrito por los artículos 39 y 40 constitucionales se complementan con las disposiciones del Decreto 1000 , referente a la construcción y mantenimiento de las carreteras , que constituyen la infraestructura del país , para lograr el desarrollo económico y social de sus habitantes ; c ) que para la expropiación debe observarse el procedimiento señalado por la propia ley , justipreciándose el inmueble por expertos en su valor actual , con lo que , a su juicio , el propietario se encuentra amparado de que no se realizará un despojo ni una confiscación ; existiendo , además , los medios de defensa en caso de que la administración actúe con ilegalidad o arbitrariedad ; d ) por otra parte , también el artículo 40 de la Constitución establece , en la segunda parte del primer párrafo , que la expropiación deberá sujetarse a los procedimientos señalados por la ley , y que la ley específica para la expropiación de los bienes que sean necesarios para la ampliación y construcción de carreteras es el Decreto 1000 del Congreso de la República , reformado por el Decreto-Ley 110 y que , en consecuencia , el contenido de esta ley no contraría el artículo 40 de la Constitución . D ) El Ministerio de Comunicaciones , Transporte y Obras Públicas expuso : que tanto el Decreto 1000 del Congreso de la República como el Decreto-Ley 110 , se emitieron con base a la Constitución y Carta Fundamental de Gobierno , que en esos momentos nos regían , y con el propósito de que el Estado pueda ejecutar la obra pública en cuanto a la construcción , ampliación y mejoramiento de carreteras . Que las disposiciones legales cuestionadas conservan plena vigencia y se acomodan también a la Constitución Política de la República de Guatemala en vigor , en la que se establece que en casos concretos la propiedad privada puede ser expropiada por razones de utilidad colectiva , beneficio social o interés público debidamente comprobados , sujetándose el trámite al procedimiento señalado por la ley y justipreciándose el bien afectado por expertos , tomando como base su valor actual , lo que se cumple en todos los expedientes que tramita el Ministerio . Aún más , la propia Constitución determina que el interés social prevalece sobre el interés particular y en el caso de análisis , la aplicación del Decreto 1000 del Congreso de la República , con sus reformas , ha permitido al Estado obtener fracciones de terreno para el derecho de vía utilizado en construcción de nuevas carreteras , así como en la ampliación y mejoramiento de las existentes , en beneficio de la colectividad y sin pago alguno , tomando en cuenta que los propietarios de terrenos colindantes con las carreteras se han beneficiado enormemente , con la plusvalía que ganan sus terrenos . En ese sentido , no se comprende cómo es posible que se pretenda anular los efectos de tales Decretos , cuando con ello se perjudica el interés social y con el solo propósito de obtener ventajas económicas injustificadas , en desmedro de la función social que corresponde realizar al Estado . CONSIDERANDO : -I- /index.php?action=ajax&rs=GDMgetPage&rsargs[]=19910627-0000-254-90.pdf&rsargs[]=3
La Constitución Política de la República tiene jerarquía de ley suprema y , por lo tanto , prevalece sobre cualquier otra ley ; es la norma fundamental del ordenamiento jurídico y en ella deben basarse las demás disposiciones que lo integran ; en consecuencia , todas aquellas normas que la contravengan devienen ineficaces . La acción de inconstitucionalidad es una de las formas de asegurar la preeminencia constitucional , que la propia Carta Magna confiere a las personas , para que puedan plantear ante esta Corte , los vicios que encuentren en las leyes y demás disposiciones de carácter general que contravengan los mandatos constitucionales para que este tribunal se pronuncie sobre ellos ; cumpliendo , así , la función que le es propia , de defender el orden constitucional . -II- En este caso , el enjuiciamiento de inconstitucionalidad que se hace es de la totalidad de los artículos 1 , 2 y 9 del Decreto 1,000 del Congreso de la República , reformados los dos últimos , respectivamente , por los artículos 1 y 2 del Decreto- Ley 110 del Jefe de Gobierno de la República , que entró en vigor el primero de octubre de mil novecientos sesenta y tres , por lo que procede hacer el examen de las normas impugnadas conforme al parámetro constitucional . El artículo 1 del Decreto 1,000 del Congreso de la República , transcrito textualmente , dice : " Se declaran de urgencia nacional el mantenimiento y construcción de carreteras y por razones de utilidad y necesidad públicas , se decreta la expropiación de los bienes que sean necesarios , a juicio del Ejecutivo , para ampliar las carreteras existentes y construir las proyectadas o que se proyecten ." La lectura del precepto sugiere varias consideraciones en orden a determinar su conformidad con las normas constitucionales . En primer lugar , se trata de una declaración de orden general que el legislador ha formulado relativa a la " urgencia nacional de mantener y construir carreteras "; lo cual , por corresponder al marco de la potestad legislativa , no está sujeta al contralor al que aquí se acude por el accionante , puesto que la discrecionalidad política tiene , en el sistema democrático , sus propios instrumentos de moderación , basados en la opinión pública . Una declaración general acerca de las prioridades ; de lo que se considera " urgencia nacional ", hecho por quienes detentan el poder para hacerlo , no podría ser sometida al análisis que implican los procesos jurídicos de constitucionalidad . Así como tal declaratoria de urgencia se refiere al mantenimiento y construcción de carreteras , pudo haber sido formulada acerca de escuelas , hospitales , centros de salud , u otra clase de obras o servicios , que no implican , como en esta parte de la ley , lesión alguna a preceptos de la Constitución . En segundo término , " por razones de utilidad y necesidad públicas " decreta " la expropiación de los bienes que sean necesarios , a juicio del Ejecutivo ", para el cumplimiento del fin propuesto . Es necesario tener en cuenta que el régimen constitucional del país reconoce , como principio , el derecho a la propiedad privada ; el cual , sin embargo , no es absoluto , pues está limitado por causas de conveniencia social ; y por este motivo , se admite la posibilidad de la expropiación forzosa , que en nuestro sistema es regida por ciertos principios generales tales como : i ) la causa de expropiación , ii ) la indemnización y iii ) la legalidad . Tal como se analizó anteriormente , la causa expropiandi consiste en aquella declaración del órgano competente para establecer la conveniencia social , que en el artículo 40 de la Constitución se especifica como " razones de utilidad colectiva , beneficio social o interés público debidamente comprobadas ". Esta última condición supone que el marco de discrecionalidad legislativa para hacer la declaración deberá estar sometida a la razonabilidad del fin para el que se necesita la apropiación pública del bien expropiado . Se hace necesario analizar la disposición en cuanto a que delega en el Ejecutivo la potestad de calificar los bienes que es necesario expropiar . Esta Corte considera que el mencionado precepto se refiere no a una facultad de apropiación incondicional sino a la declaración de expropiabilidad que por causas razonables de " utilidad y necesidad públicas " deba proceder , llenándose los trámites y condiciones de la llamada " garantía expropiatoria "; entre ellos , el debido
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