IDENTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN Corte de Constitucionalidad.
" Alvarado Macdonald, Francisco José c/ Juzgado Quinto de Primera Instancia del Ramo Civil del departamento de Guatemala
s/ Inconstitucionalidad en Caso Concreto
". Expediente 2674-2005.
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Expediente 2674-2005 1 INCONSTITUCIONALIDAD EN CASO CONCRETO EXPEDIENTE 2674-2005 CORTE DE CONSTITUCIONALIDAD : Guatemala , trece de junio de dos mil siete . En apelación y con sus antecedentes , se examina el auto de dos de julio de dos mil tres , dictado por el Juzgado Quinto de Primera Instancia del Ramo Civil del departamento de Guatemala , constituido en Tribunal Constitucional , en el incidente de inconstitucionalidad de ley en caso concreto de los artículos 15 , 16 y 18 de la Ley Para la Protección del Ahorro -Decreto 5-99 del Congreso de la República- , planteada por Francisco José Alvarado Macdonald . El accionante actuó con el patrocinio de la abogada Ingrid Patricia Salazar Estrada . ANTECEDENTES I . LA INCONSTITUCIONALIDAD A ) Caso concreto en que se plantea : juicio sumario de deducción de responsabilidad contra funcionarios y empleados públicos C dos-dos mil dos-un mil trescientos ocho ( C2-2002-1308 ) del Juzgado Quinto de Primera Instancia Civil del departamento de Guatemala promovido por Francisco José Alvarado Macdonald contra diversos funcionarios y empleados públicos . B ) Normas impugnadas : artículos 15 , 16 y 18 del Decreto 5-99 del Congreso de la República -Ley Para la Protección del Ahorro- . C ) Normas constitucionales que se estiman violadas : artículos 12 , 14 , 39 , 40 , 41 , 44 , 46 , 132 y 133 de la Constitución Política de la República de Guatemala . D ) Fundamentos básicos de la impugnación : a ) De los hechos que motivaron la instauración del proceso en el que se plantea el incidente de inconstitucionalidad y de la expectativa de aplicación de la norma impugnada : lo expuesto por el solicitante se resume : i ) la Junta Monetaria , con fundamento en lo establecido en los artículos 15 y 16 del Decreto 5-99 del Congreso de la República -Ley Para la Protección del Ahorro- , decidió intervenir el Banco Metropolitano , Sociedad Anónima , acto para el cual dictó la resolución JM-ciento doce-dos mil uno ( JM-112-2001 ) de uno de marzo de dos mil uno , en la que nombró una Junta Interventora ; ii ) el ahora solicitante de la inconstitucionalidad -quien fungía como Representante Legal de aquella entidad bancaria al momento de su intervención- afirma que la Junta Monetaria , al disponer aquella intervención , se arrogó una facultad jurisdiccional y conculcó sus derechos de propiedad y de defensa así como el principio del debido proceso , pues mediante una resolución administrativa tuvo a los miembros del Consejo de Administración y los accionistas del Banco Metropolitano , Sociedad Anónima , como responsables directos de la iliquidez o insolvencia patrimonial de dicha institución bancaria . Asegura que esa autoridad , sin antes haber agotado un proceso legal y preestablecido , dio por presumida esta circunstancia y decidió suspender los derechos patrimoniales y administrativos que incorporaban las acciones de esa sociedad . Luego provocó una intervención , pretendiendo liquidar a la citada institución bancaria mediante la promoción de un concurso necesario de acreedores , para obtener una declaración judicial de esa naturaleza . Por tales razones -el incidentante- afirma que los miembros de la Junta Monetaria , del Banco de Guatemala , la Superintendencia de Bancos , y en su conjunto el Estado de Guatemala , provocaron serios daños a los derechos de la entidad Banco Metropolitano , Sociedad Anónima y a los de él como Representante Legal que posee acciones dentro de dicha institución bancaria . Para deducir la responsabilidad por los daños que le fueron provocados , promovió juicio sumario de deducción de responsabilidad contra los funcionarios y empleados públicos que decidieron aquella intervención , proceso dentro del cual promueve el presente incidente de inconstitucionalidad de ley . b ) Argumentos que sirven de base para demandar la declaratoria de inaplicabilidad de los preceptos impugnados : el artículo 15 de la Ley Para la Protección del Ahorro , que sirvió de fundamento a la Junta Monetaria para asumir aquella decisión , establece que las instituciones bancarias en las que se detecten graves irregularidades administrativas o serios problemas financieros que pongan en peligro su posición de liquidez , solvencia o solidez patrimonial , a criterio de la Superintendencia de Bancos y con aprobación de la Junta Monetaria , quedan sujetas a intervención en los términos de esa ley . Según el texto de ese mismo precepto las disposiciones contenidas en esa ley tienen carácter de orden público por perseguir salvaguardar y asegurar la estabilidad y fortalecimiento del ahorro nacional . El incidentante afirma que los artículos impugnados son inconstitucionales por las siguientes razones : a ) el Congreso de la República al darle carácter de ley de orden público a dicha normatividad , contravino lo establecido en el artículo 175 de la Constitución Política de la República de Guatemala , pues sólo la Asamblea Nacional Constituyente puede crear una ley con rango constitucional . En todo caso , al Congreso de la República únicamente le está dada la faculta de disponer reformas sobre dicha Ley ; b ) al declarar la intervención del Banco Metropolitano , Sociedad Anónima , basándose en el artículo 15 impugnado , se inobservó que dicho precepto era inaplicable para el cuerpo de /index.php?action=ajax&rs=GDMgetPage&rsargs[]=2674-2005-0000.pdf&rsargs[]=1
Expediente 2674-2005 1 Directores del cual él -el incidentante- era el Representante Legal . Asegura que la imposibilidad de afectar sus derechos patrimoniales como accionista y miembro del Consejo de Administración de dicho Banco , atendía al hecho de que si la ley de Orden Público no contemplaba como causal para la aplicación de estados de prevención estatal la insolvencia , liquidez o irregularidad administrativa bancaria , no era posible que se creara una ley que , con aparente carácter subsidiario , regulara una situación de esa naturaleza ; c ) el artículo 16 de la Ley para la Protección del Ahorro viola el artículo 12 constitucional al otorgar a la Junta Monetaria facultad para que , mediante una resolución administrativa , tengan como responsables directos de la liquidez o insolvencia patrimonial de una entidad bancaria a los miembros del Consejo de Administración y a los accionistas de la misma , sin que para dicha declaratoria se deba agotar un proceso legal previamente establecido . Asegura que el artículo 16 citado conlleva implícita un declaración no judicial de culpabilidad de los accionistas de una entidad bancaria , es decir , una presunción legal prohibida por el ordenamiento jurídico , lo que conlleva violación al derecho de defensa y al debido proceso que se consagran en el artículo 12 constitucional citado , derivando , además , en violación al contenido del artículo 46 de la Carta Magna , que establece que en materia de derechos humanos los Tratados y Convenciones aceptados y ratificados por Guatemala tienen preeminencia sobre el Derecho interno , pues no atiende lo establecido en los artículos 8 , 10 y 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos ; XVII , VXIII y XXIII de la Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre ; 8 , 21 y 25 de la Convención Americana Sobre Derechos Humanos ; 14 y 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos ; d ) el artículo 16 precitado otorga la facultad de ente juzgador a la Superintendencia de Bancos ya que le permite establecer si la entidad bancaria , en este caso al Banco Metropolitano , Sociedad Anónima , padece de graves irregularidades administrativas o serios problemas financieros que pongan en peligro su posición de liquidez , solvencia o solidez patrimonial . Sin embargo , para determinar si dicha situación acaece en una entidad bancaria , la Superintendencia actúa en forma unilateral , pues la ley no prevé la posibilidad de que se instaure un procedimiento contradictorio en el que los interesados puedan aportar medios de prueba y rebatir respecto de actos que se señalen como provocadores de insolvencia o iliquidez bancaria . Asegura que con base en el artículo impugnado la Superintendencia de Bancos usurpa funciones , pues toma el control de la institución bancaria de que se trate sin conferir intervención a ninguno de los directivos de esa persona jurídica , por tales razones , afirma , ese artículo contraviene el artículo 12 constitucional . Asegura el solicitante de la inconstitucionalidad que la Junta Monetaria al disponer la intervención del Banco que él representaba , se fundó en normas inconstitucionales que inobservaban su derecho de defensa . Asegura que al momento en que se ordenó la inmediata suspensión de funciones de la totalidad de los miembros de los órganos de administración , se les vedó su derecho de propiedad y de defensa ; e ) también resulta inconstitucional el artículo 16 pues otorga a la Superintendencia de Bancos la facultad para tramitar procedimientos administrativos bancarios , no obstante que a tenor de lo que establecen los artículos 132 y 133 de la Constitución Política de la República , la Junta Monetaria es el único ente competente para velar por el procedimiento administrativo bancario , así como para determinar la política monetaria , cambiaria y crediticia del país y velar por la liquidez y solvencia del sistema bancario nacional , por esa razón asegura que el artículo 16 viola los artículo 132 y 133 citados ; f ) el artículo 16 impugnado infringe el artículo 39 constitucional , que garantiza el derecho a la propiedad privada , pues dispone la inmediata suspensión de funciones de la totalidad de los miembros de los órganos de administración y así como la interrupción de los derechos patrimoniales y administrativos que incorporan las acciones de la institución bancaria intervenida , obviando que dichos títulos son bienes de personas individuales que incorporan derechos de propiedad , los cuales no pueden ser restringidos ni vulnerados por una ley ordinaria inferior como la Ley para la Protección del Ahorro . Asegura que el texto constitucional garantiza el derecho de propiedad y contempla la posibilidad de desapoderar a una persona de sus bienes , pero preceptúa que cuando se tome tal decisión debe agotarse un procedimiento de expropiación , extremo que no se prevé en el artículo 16 impugnado , razón por la cual también viola el artículo 40 constitucional ; g ) el artículo 18 de la Ley para la Protección del Ahorro , viola el artículo 39 de la Constitución Política de la República de Guatemala , porque faculta a la Junta Interventora para que disponga libremente de los derechos de propiedad de los accionistas , sin tomar en consideración que las acciones resultan ser bienes propiedad de personas individuales por conllevar un derecho inmerso en sus cuerpos mercantiles , y por ello , se debe seguir un trámite de expropiación tal como lo garantiza el artículo 40 de la Carta Magna . c ) Pretensión : solicitó que se declare la inconstitucionalidad de los artículos impugnados y , por consiguiente , su inaplicabilidad a su caso concreto , ello con el objeto de poder coadyuvar en el proceso principal de deducción de responsabilidad civiles de los funcionarios y empleados públicos que emitieron , aceptaron y dieron cumplimiento a la resolución JM-ciento doce-dos mil uno ( JM-112-2001 ) dictada por la Junta /index.php?action=ajax&rs=GDMgetPage&rsargs[]=2674-2005-0000.pdf&rsargs[]=2
Expediente 2674-2005 1 Monetaria . E ) Resolución de primer grado : el Juzgado Quinto de Primera Instancia del Ramo Civil del departamento de Guatemala , constituido en Tribunal Constitucional , consideró : “... se determina que el articulo 15 de la Ley para la Protección del Ahorro establece que : ´ Las instituciones bancarias en las que se detecten , a criterio de la Superintendencia de Bancos , con aprobación de la Junta Monetaria , graves irregularidades administrativas o serios problemas financieros que pongan en peligro su posición de liquidez , solvencia o solidez patrimonial quedan sujetas a intervención en los términos contemplados en esta ley . Las disposiciones de la presente ley tienen carácter de orden público pues persiguen salvaguardar y asegurar la estabilidad y el fortalecimiento del ahorro nacional .´ En su diccionario jurídico el tratadista Manuel Osorio establece que ORDEN PUBLICO es : “ Conjunto de condiciones fundamentales de vida social instituidas en una comunidad jurídica , las cuales por acertar centralmente a la organización de esta , no pueden ser alteradas por la voluntad de los individuos ni en su caso por la aplicación de normas extranjeras . El concepto de orden público ofrece especial importancia con respecto a las cuestiones de índole político y de derecho administrativo ; pero también la ha adquirido , de un tiempo a esta parte , en materia de derecho social por cuanto se ha atribuido a sus normas la condición de aceptar al orden público , por lo cual son irrenunciables .´ En ese orden de ideas se establece que el órgano legislador al indicar que las disposiciones de la ley para la protección del ahorro tienen carácter de orden público , no le esta dando a esta un rango constitucional , pues una ley de orden público según Guillermo Cabanellas en su diccionario de derecho usual , establece que ´… Las leyes de orden público tienen absoluto carácter territorial ; es decir , que son obligatorias para cuantos habiten el territorio sometido a la autoridad del poder que las dicta .´ Y atendiendo a la finalidad y al espíritu de la norma impugnada de constitucionalidad la misma busca mantener el bien común pues persigue salvaguardar y asegurar la estabilidad ya el fortalecimiento del ahorro nacional . Del artículo 16 de la Ley para la Protección del ahorro se determina que de acuerdo al artículo 133 de la Constitución Política de la República la Junta Monetaria tendrá a su cargo la determinación de la política monetaria , cambiaria y crediticia del país y velará por la liquidez y solvencia del sistema bancario nacional , asegurando la estabilidad y el fortalecimiento del ahorro nacional . La Superintendencia de Bancos , organizada conforme a la ley , es el órgano que ejercerá la vigilancia e inspección de bancos , instituciones de créditos , empresas financieras , entidades afianzadoras , de seguros y las demás que la ley disponga . En ese orden de ideas se determina que la Superintendencia de Bancos , observando el principio del debido proceso como lo determina el artículo 16 de la Ley para la Protección del Ahorro y amparada a lo que establece el artículo 133 de la Constitución Política de la República es el órgano facultado para determinar si una institución bancaria , de crédito , empresa financiera , afianzadoras , de seguros , etc . cumple con las condiciones para asegurar la estabilidad y el fortalecimiento del ahorro nacional . De ahí que si este principio constitucional se ve amenazado , es política financiera del estado a través de la Junta Monetaria decretar la intervención administrativa de la institución bancaria , de crédito , etc . Y por ministerio de la ley y por razones de interés social , la inmediata suspensión de los derechos patrimoniales y administrativos que incorporan las acciones de la institución bancaria intervenida , y así garantizar los derechos de los cuenta-habientes de la mismas , y así hacer prevalecer el principio constitucional que el bien común prevalece sobre el bien particular , pues estas instituciones por su naturaleza jurídica , llevan implícita una responsabilidad enorme para mantener la estructura de la columna vertebral de la economía del país . En cuanto al artículo 18 de la Ley para la Protección del Ahorro el mismo con apego al artículo 133 de la Constitución Política de la República da la facultad a la junta interventora para que realice todos aquellos actos que estimare necesarios o convenientes para subsanar los problemas financieros que afecten la posición de liquidez , solvencia o solidez patrimonial de la institución bancaria intervenida , es decir cumplir con asegurar la estabilidad y el fortalecimiento del ahorro nacional . Pues si la institución bancaria adolece de problemas financieros , debe de buscarse la manera para garantizar las inversiones que terceros de buena fe o cuenta-habientes han realizado en la misma . Por lo anterior , los argumentos utilizados por la parte accionante dentro del presente incidente la inconstitucionalidad en caso concreto de los artículo 15 , 16 y 18 de la Ley Para la Protección del Ahorro carece de fundamento y se determina que los artículos antes mencionados no contravienen norma constitucional alguna , por lo que así debe resolverse ... ”. Y resolvió : "... I ) Sin lugar el incidente de inconstitucionalidad en caso concreto de los artículos 15 , 16 y 18 de la Ley Para la Protección del Ahorro , promovido por Francisco José Alvarado Macdonald ; III ) Se condena en costas a la parte vencida dentro del presente incidente ; IV ) Se le fija a la abogada Ingrid Patricia Salazar Estrada en concepto de multa la cantidad de mil quetzales , los cuales deberá hacer efectivos en un plazo de cinco días contados a partir de quedar firme el presente fallo , bajo apercibimiento de que en caso de incumplimiento se realizará el respectivo cobro por la vía judicial correspondiente ...”. /index.php?action=ajax&rs=GDMgetPage&rsargs[]=2674-2005-0000.pdf&rsargs[]=3
Expediente 2674-2005 1 II . APELACIÓN El incidentante apeló . III . ALEGATOS EN EL DÍA DE LA VISTA A ) El incidentante reiteró los argumentos vertidos en su escrito inicial de la inconstitucionalidad y solicitó que se revoque el auto apelado y , consecuentemente , que se declare con lugar el incidente de inconstitucionalidad y se disponga que los artículos 15 , 16 y 18 de la Ley para la Protección del Ahorro , son inaplicables en su condición de Presidente del Consejo de Administración del Banco Metropolitano , Sociedad Anónima . Reafirmó su criterio de que la declaratoria de inconstitucionalidad que se formule en este incidente , contribuirá en el juicio sumario de deducción de responsabilidad contra funcionarios y empleados públicos que promovió contra quienes profirieron la resolución JM-ciento doce-dos mil uno ( JM-112-2001 ) de la Junta Monetaria . B ) Leonel Hipólito Moreno Mérida -en quien unificaron personería las personas que figuran como demandados en el juicio sumario principal- manifestó que esta Corte ya se ha pronunciado denegando algunos planteamientos de inconstitucionalidad de ley en caso concreto que los socios accionistas tanto del Banco Promotor , Sociedad Anónima , como del Metropolitano , Sociedad Anónima , plantearon contra la Ley para la Protección del Ahorro . Solicitó que se confirme el auto apelado por estar conforme los precedentes citados . C ) La Procuraduría General de la Nación alegó : a ) que el enfoque que el incidentante da al artículo 15 impugnado es errado , ya que la Ley impugnada no fue creada como una ley con rango constitucional , sino con carácter ordinario . El legislador califica a la Ley para la Protección al Ahorro como una ley con carácter de orden público , porque ésta persigue salvaguardar y asegurar la estabilidad y fortalecimiento del ahorro nacional , pero ese aspecto no la hace una ley con rango constitucional ; b ) el artículo 16 denunciado no contraviene la Constitución Política de la República , pues ésta , en su artículo 133 último párrafo , faculta a la Superintendencia de Bancos para que coadyuve con la Junta Monetaria en la función de de velar por el buen funcionamiento de los Bancos del Sistema ; c ) el artículo 18 impugnado no infringe el derecho de propiedad como argumenta el incidentante , pues el mismo tiene su fundamento en lo preceptuado por la Constitución en relación a la Superintendencia de Bancos ; d ) en los casos de inconstitucionalidad el punto de discusión es una norma no un hecho como lo pretende el incidentante en este caso . Para la impugnación de actuaciones la ley prevé procedimientos distintos a la inconstitucionalidad de leyes en caos concretos . Asegura que es evidente que el actor está utilizando este tipo de acciones como recurso dilatorio o retardatorio para el juicio principal no continúe su curso legal y lograr con ello retrasar el cumplimiento de su responsabilidad y no ser condenado ante las graves acciones que causó por el mal manejo de sus funciones . Solicitó que se declare sin lugar el recurso de apelación interpuesto . D ) El Ministerio Público manifestó estar de acuerdo con el fallo apelado , pues de la lectura del escrito de interposición se advierte que el postulante no realizó una confrontación debida de las normas ordinarias que impugna con las normas constitucionales que afirma infringidas . Asegura que dicho análisis es necesario en caso de planteamientos de esta naturaleza , ya que el objeto principal de éstos es determinar si existe contradicción entres la Constitución y las normas de jerarquía inferior a ésta . Solicitó que se confirme el auto impugnado y , como consecuencia , que se confirme la declaratoria sin lugar del incidente de inconstitucionalidad de ley en caso concreto promovido , condenando en costas al incidentante e imponiendo multa a los abogados auxiliantes . CONSIDERANDO -I- En todo proceso de cualquier jurisdicción o competencia , en cualquier instancia y en casación y hasta antes de dictarse sentencia , las partes podrán plantear como acción , excepción o incidente , la inconstitucionalidad total o parcial de una ley . Este es un instrumento jurídico procesal que protege la preeminencia de la Constitución sobre toda otra norma jurídica que no sea compatible con ella , sostiene la jerarquía constitucional y orienta la selección adecuada de normas aplicables a los casos concretos . -II- En el apartado denominado “ De los hechos que motivaron la instauración del proceso en el que se plantea el incidente de inconstitucionalidad y de la expectativa de aplicación de la norma impugnada ”, quedó reseñado que el ahora incidentante instó la jurisdicción ordinaria , por vía de un juicio sumario , pretendiendo que se declare que todos los funcionarios públicos que participaron en la intervención decretada contra la entidad Banco Promotor , Sociedad Anónima , le ocasionaron daño patrimonial , ello por haber aplicado al caso en particular los artículos 15 , 16 y 18 del Decreto 5-99 del Congreso de la República -Ley para la Protección del Ahorro- . Las razones por las que dicha
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