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Conversatorio sobre la reforma constitucional en Guatemala
IURISTEC

El 26 de enero de 2017, por invitación de IURISTEC, se llevó a cabo un conversatorio que reunió a juristas guatemaltecos de renombrada trayectoria en el estudio y ejercicio del Derecho Constitucional, provenientes de diversos ámbitos del ejercicio profesional y orientaciones de opinión. Su finalidad fue compartir reflexiones en torno a la propuesta de reforma constitucional en materia de justicia, misma que actualmente se discute en el país.

El evento contó con ponencias de tres panelistas: Andy Javalois, Eduardo Mayora Alvarado y Estuardo Mata Palmieri. Posteriormente, se abrió un diálogo con los invitados especiales: Alejandro Balsells Conde, Alejandro Maldonado Aguirre, Alexander Aizenstatd, Allan Estrada Morales, Álvaro Castellanos Howell, Carmen María Gutiérrez de Colmenares, Jary Méndez Maddaleno, Jorge Rolando Barrios, Pablo Andrés Bonilla Hernández. La discusión fue moderada por Jesús María Alvarado Andrade. Como relator del evento se designó a Juan Pablo Gramajo.

El presente documento recoge lo discutido en el conversatorio. Ha sido preparado por el relator, revisado y aprobado por todos los participantes. Se presenta al público con la intención de aportar puntos de vista con criterio jurídico y experiencia profesional, que contribuyan a una discusión seria y profunda de este tema tan trascendental en la vida nacional.

El momento constitucional y político

Una reforma constitucional es un evento de incalculable trascendencia para la vida de un país. La propuesta de reforma en materia de justicia que actualmente se discute en Guatemala abarca aspectos fundamentales de lo que, en cierta forma, es el pilar más importante del sistema de frenos y contrapesos que caracterizan a un Estado de Derecho, pues atañe a la administración de justicia tanto ordinaria como constitucional, al ejercicio de la persecución penal, a las fuentes de producción normativa y autoridades legitimadas para ejercer jurisdicción dentro del territorio nacional. Ningún calificativo sería suficiente para remarcar su importancia y la del momento histórico que implica para el país. Por eso es necesario que todos los habitantes y sectores nacionales especialmente aquellos que por imperativo constitucional deben ser actores principales de un proceso de reforma constitucional– asuman la responsabilidad histórica que se ha puesto en sus manos con la honestidad intelectual y la madurez política, jurídica e institucional que tan alto cometido demanda.

La propia Constitución y la vida jurídica prevén cauces ordinarios de desarrollo constitucional, es decir, los medios normales por los cuales se hace efectiva la tutela de los derechos y el ejercicio del poder público, como la legislación ordinaria, los reglamentos, la jurisprudencia y los tratados o convenios internacionales. Una reforma, por tanto, tiene carácter subsidiario, debiendo atender a circunstancias que lo hacen más delicado: «El recurso de la reforma o cambio debe ser producto de una necesidad efectiva de contar con un orden justo y efectivo, en tanto que los otros sistemas de adecuación normativa no hayan podido ser suficientes para acomodar el espíritu de la Constitución a las demandas legítimas de la sociedad»[1]. Incluso los mecanismos de reforma tienen límites tanto materiales como formales, que dotan al marco constitucional de una vocación de permanencia, abierta al cambio no abrupto.

Para volver operantes tales mecanismos, «…el punto de equilibrio está en la capacidad de percibir que existe una “hora” para las reformas constitucionales y que concierne a la intuición política determinarla. Si se adelanta puede que introduzca modificaciones triviales y si, por el contrario, se atrasa, puede que genere un desastre difícilmente contenible»[2]. Guatemala vive un momento delicado: el ímpetu y optimismo de las fuerzas sociales que convergieron en los eventos históricos de 2015 ha sufrido cierta dispersión, tensión y frustración ante el modo en que se percibieron algunas actuaciones políticas a lo largo de 2016. Tanto la falta de reformas como su realización sin un acierto político capaz de suscitar adhesión generalizada en la población, podrían desencadenar nuevos procesos de conflictividad social. La realidad vivida en 2015 en las plazas del país debe ser acogida como un momento histórico que puso de manifiesto la capacidad de unidad nacional, que hizo ver como posible la convergencia de los guatemaltecos en torno a un proyecto de país más allá de posturas o intereses sectoriales e ideológicos. Es ese el sentir que las reformas deben recoger y materializar.

Al respecto, es consenso de los participantes que una reforma constitucional sí es necesaria en el momento histórico actual por el cual atraviesa el país. El sistema de administración de justicia evidencia una profunda crisis que se deriva de los propios mecanismos de integración, designación y gestión de los órganos jurisdiccionales, aspectos cuya reforma debe abordarse de modo integral, lo cual no puede hacerse completamente por las vías ordinarias de modificación normativa e institucional. Sin embargo, dichos cambios requieren un análisis atento para que resulten apropiados a las intenciones que se persiguen, buscando minimizar el riesgo de que originen a su vez nuevos problemas. Los cambios deben dotar de mayor legitimidad a las instituciones de justicia, generando confianza en la población: la ilegitimidad de un sistema de justicia es germen de violencia. El consenso de los participantes refleja acaso el de toda la población nacional, que coincide en que temas como el Organismo Judicial, el Ministerio Público, el derecho de antejuicio, los derechos de los pueblos indígenas, requieren atención y soluciones que ameritan cambios estructurales en el orden político-jurídico del país. En cambio, alcanzar acuerdos sobre la solución es más difícil y también eso tuvo reflejo en el conversatorio.

Siendo evidente que el país requiere de una reforma constitucional, debe analizarse también si este “momento constitucional” coincide con un “momento político” que lo haga viable. La crisis del poder público en Guatemala que es precisamente lo que motiva la necesidad de reformas– irónicamente también parece hacerlas desaconsejables, pues los actores de la reforma tales como el Congreso de la República– no gozan de credibilidad ni suficiente legitimación en la percepción pública. No obstante, también puede decirse que esa crisis que atraviesan todos los poderes del Estado no puede resolverse sin antes garantizar valores como la independencia judicial que pretende la propuesta. Es decir: si no se actúa sobre el momento constitucional, es posible que deba seguirse esperando un momento político que nunca llegue. El Congreso de la República debe asumir su responsabilidad histórica en el proceso de reforma. Tampoco puede reducirse a ser un mero tramitador que renuncie a discutir la propuesta, pues como Organismo Legislativo –actuando en su calidad de poder constituyente derivado– le corresponde ser el foro ordinario de diálogo y consenso nacional. Como tal, es ahí donde en estos momentos corresponde discutir la propuesta en forma tal que puedan encontrarse fórmulas que canalicen y plasmen un consenso y conciencia común en cuanto a los problemas que realmente requieren este tipo de solución, al tiempo que generen así un espíritu de unidad nacional.

Independencia y carrera judicial

Es valioso evocar lo expresado en el Estatuto del Juez Iberoamericano: «el Poder Judicial debe evolucionar hacia la consecución o consolidación de su independencia, no como privilegio de los jueces, sino como derecho de los ciudadanos y garantía del correcto funcionamiento del Estado constitucional y democrático de Derecho que asegure una justicia accesible, eficiente y previsible»[3]. En la actualidad no existe una eficaz garantía de estabilidad y permanencia judicial, que además motive las legítimas aspiraciones profesionales de los buenos funcionarios jurisdiccionales. Esto afecta la independencia de los juzgadores, la calidad de la administración de justicia y el desarrollo de la jurisprudencia. En cuanto a la jurisprudencia, se hace referencia a ella no sólo en su acepción como doctrina legal obligatoria –que únicamente las altas Cortes están facultadas para sentar– sino en un sentido amplio que abarca también la estabilidad de criterios con que en la práctica se resuelve el acontecer diario de la vida jurídica del país, en todas las jerarquías y jurisdicciones. Esto es de vital importancia para la certeza jurídica que el Estado debe brindar a todos sus habitantes. No puede existir verdadera carrera judicial si no abarca todos los rangos jerárquicos de la jurisdicción y, especialmente, si no cuenta con un órgano que lo administre. Por estos y otros motivos, el Consejo Nacional de Justicia es una institución necesaria, pero cuya concepción en la propuesta de reforma es susceptible de mejora en algunos aspectos que motivan preocupación o cautela. Entre los participantes del conversatorio existen diversas posturas, conscientes de que es un tema complejo en que es difícil hallar consensos. Sin embargo, es necesario traer dichas observaciones a la atención pública, para que se debatan con la adecuada ponderación.

Las Comisiones de Postulación se instituyeron con la intención de garantizar una alta calidad académica y profesional en los magistrados a través de la participación gremial y académica. La realidad, por el contrario, ha sido que en vez de profesionalizar y academizar un proceso político, se han politizado el gremio y la academia. Esto ha traído consecuencias nefastas para generaciones enteras de juristas guatemaltecos, cuyos efectos nocivos se harán sentir durante décadas. El Consejo Nacional de Justicia se propone como un sustituto para las Comisiones de Postulación, figura que tanta polémica ha generado en la experiencia práctica. Sin embargo, debe mejorarse su diseño institucional para que no se le otorgue una cuota desmedida de poder que, además, traslade a su seno las mismas problemáticas que se han criticado en las Comisiones de Postulación. De lo contrario, existe el riesgo de que la solución pretendida realmente agrave el problema. Asimismo, la idea original de involucrar al gremio jurídico y al mundo académico en el proceso de designación de magistrados no necesariamente debe abandonarse a causa de los lamentables resultados que ha tenido en la práctica. Antes bien, cabría analizar y proponer nuevos diseños institucionales que corrijan los errores observados y permitan que la finalidad pretendida se alcance. Entre ellos, una idea mencionada es que el ejercicio del voto sea obligatorio para mantener activa la colegiación profesional pues, de lo contrario, son los profesionales con incentivos más directos de ventaja personal quienes se ven más motivados a participar.

Hay diferentes posturas en cuanto a si el Consejo debería o no ser presidido, integrado o de otras maneras vinculado con la presidencia del Organismo Judicial. Entre otros motivos, porque el texto de la propuesta se presta a confusión en cuanto al grado de separación entre las funciones jurisdiccionales y administrativas que se establece para la Corte Suprema de Justicia y su Presidente. ¿Es el Consejo parte del Organismo Judicial o es un órgano extra-poder? ¿El Presidente de la Corte Suprema de Justicia lo será únicamente de ésta en tanto órgano jurisdiccional, sin presidir ya el Organismo Judicial como poder del Estado? Esto implica también cuestionamientos en cuanto al presupuesto del Consejo, pues la propuesta no contempla reformar el artículo 213 de la Constitución, lo cual podría ser problemático en la práctica. Por otra parte, siendo importante que el Consejo deba rendir cuentas como manera de sujetarlo a frenos y contrapesos democráticos, ello en la práctica podría ser difícil si fuera encabezado por el Presidente de la Corte Suprema de Justicia.

El diseño institucional de la carrera judicial y de sus órganos debe establecer y en sí mismo ser– un sistema de incentivos que motive el recto ejercicio de la judicatura por parte de los juristas de mayor calidad profesional, ética e intelectual. Para esto, un órgano como el Consejo propuesto es importante, mas no suficiente: debe cambiarse no sólo el órgano que elige, sino también el proceso mismo de elección. La carrera judicial debe ser por oposición y contemplar un régimen de sanciones disciplinarias que resulte verdaderamente eficaz para disuadir y eliminar las conductas que menoscaben su integridad. En la actualidad se observa que las sanciones en materia judicial no son del todo fuertes y eficaces. Si bien estos temas son más propios de una ley ordinaria, deben guardarse en mente al momento de concebir el marco constitucional en que ha de desenvolverse.

El pluralismo jurídico y la jurisdicción indígena

Los participantes reconocen que el pluralismo jurídico y la jurisdicción indígena son una realidad ya operante en el país, no sólo de facto como podría ser el caso de mecanismos paralelos metajurídicos de resolución de controversias– sino de iure, por su reconocimiento formal y expreso en convenios y tratados internacionales que obligan a Guatemala y forman parte de su bloque de constitucionalidad, así como el texto constitucional y la propia jurisprudencia nacional que lo ha reconocido y desarrollado. Por tanto, su análisis y reflexión deben abordarse con seriedad jurídica y política, a la luz de la realidad, evitando dos extremos: por un lado, el extremo de tratarlo como si fuese un invento completamente inédito y novedoso de la propuesta de reforma, que vendría a introducir algo extraño y desconocido a la vida jurídica y social del país; por otro lado, el extremo de tratarlo como si la propuesta se limitase a reconocer algo que ya funciona con suficiente claridad y desarrollo, de modo armónico y unitario. Ambos extremos serían un modo poco realista de comprender un tema que es mucho más rico y complejo. Asimismo, los pueblos y comunidades indígenas en Guatemala tienen una composición muy diversa en todos sus aspectos, por lo que el tema no puede plantearse en abstracto irrespetando la diversidad que los caracteriza.

En sentido estricto, si esta temática ya se encuentra reconocida mediante instrumentos internacionales y jurisprudencia que amplían o desarrollan un marco que la propia Constitución ya prevé, no sería necesario incluirlos en una reforma constitucional con el único objeto de incorporarlo formalmente al texto de la norma suprema. Sin embargo, por un lado se observa que su incorporación dotaría de mayor legitimidad a las autoridades indígenas y las sujetaría de modo más claro y notorio al orden constitucional. Por el contrario, la polémica que este tema ha suscitado en algunos sectores de la opinión pública hace que su inclusión en la reforma la arriesgue a no ser ratificada en consulta popular.

En cualquier caso sea que se incorpore expresamente al texto constitucional o se mantenga fundamentado en su desarrollo constitucional, convencional y jurisprudencial– se requerirá de legislación ordinaria para que el pluralismo jurídico y la jurisdicción indígena sean efectivos en la práctica, así como para regular con suficiente precisión sus contenidos y alcances. Ello porque existen modos muy diversos en que los sistemas normativos y jurisdiccionales de los pueblos indígenas pueden entrar en contacto que no necesariamente conflicto, aunque también es posible– no sólo con el sistema y jurisdicción estatales sino además entre sí, pues existen varios pueblos y comunidades distintas en el país. Incluso el derecho estatal se integra por diversas materias y disciplinas jurídicas que se inspiran en principios particulares a ellas, algunos de los cuales comparten el rango constitucional: por ejemplo, la legalidad penal, la tutelaridad laboral, la reserva de ley tributaria, etc. Las normas ya existentes sobre conflictos de jurisdicción o de ley aplicable no son instrumentos concebidos para lidiar con interrogantes nuevos y complejos que sin duda surgirán en el proceso de armonizar la vida jurídica e institucional de los pueblos indígenas dentro del marco constitucional. Tampoco el amparo es en principio una herramienta prevista para dirimir cuestiones de esta naturaleza, lo cual podría causar dificultades en la práctica si las autoridades indígenas se sujetan únicamente al control constitucional y no hay ámbito que no sea susceptible de amparo.

Entre varias sentencias nacionales que han reconocido la jurisdicción indígena y el pluralismo jurídico, destaca la sentencia dictada por la Corte de Constitucionalidad con fecha 10 de marzo de 2016 dentro del Expediente 1467-2014. En ella se hace mérito del marco constitucional y convencional que consagra estas instituciones, aportando además parámetros para su aplicabilidad, como a continuación se cita:

«para viabilizar el ejercicio del derecho indígena, en respeto y coordinación con las diferentes culturas que habitan el país, esta Corte estima necesario, como pauta del pluralismo jurídico, definir los elementos que deben concurrir para su aplicación: a) personal: consiste en que los sujetos interesados deben ser miembros, así como poseer y mantener un sentido de pertenencia a su comunidad, esto es, a su cultura, costumbres y tradiciones; b) territorial: los hechos deben ocurrir dentro del territorio que pertenece a la comunidad; c) institucional: debe existir y ser reconocido un sistema de resolución de conflictos propio, que integre sus usos, costumbres y procedimientos, comúnmente conocidos y aceptados por los miembros de la comunidad; y d) objetivo: el conflicto debe afectar los intereses de la comunidad de que se trate, por lesionar un valor protegido por su cultura».

Estas bases son importantes para orientar el tema y pueden incorporarse y desarrollarse en ley ordinaria, complementándose con otras disposiciones que brinden certeza jurídica a la materia, armonizándola con el marco constitucional.

En el mismo precedente, la Corte estableció que «los actos realizados en aplicación del derecho indígena y, sobre todo, las decisiones adoptadas por sus autoridades tradicionales –de la misma forma que las resoluciones de la justicia estatal– pueden ser sometidas a control de constitucionalidad por medio del amparo; ello, para garantizar el respeto y pleno goce de los derechos que prevé la Constitución y las normas que integran el bloque de constitucionalidad». Sin embargo, también al resolver dicho caso la Corte sostuvo lo siguiente:

«la autoridad reprochada afirmó que “el procesado fue sentenciado por parte de su comunidad a recibir de doce a veinticinco azotes, circunstancia que es ajena y se aparta a los derechos humanos que velan por la integridad física de las personas”, sin tomar en cuenta que como tribunal de apelación que conocía del sobreseimiento del proceso de adolescentes en conflicto con la ley penal, no le correspondía analizar lo actuado por las autoridades tradicionales –cuyas decisiones se encuentran sujetas únicamente al control constitucional–, sino únicamente verificar si la resolución dictada por el juez a quo se encontraba o no ajustada a los mandatos que prevé la Constitución y los cuerpos normativos internacionales ratificados por el Estado de Guatemala que, en materia de derechos humanos, exigen el reconocimiento y respeto de la aplicación del derecho indígena en la solución de los conflictos sociales que ocurren en las comunidades de los pueblos originarios que habitan el país./ En ese sentido, las sanciones impuestas en el derecho indígena no pueden ser calificadas prima facie como vulneradoras de derechos humanos, en tanto que para su análisis es indispensable conocer los aspectos sociales y culturales de la comunidad en que se aplican, cuestión que puede obtenerse, verbigracia, por medio de un peritaje cultural o jurídico-antropológico, que permita comprender la cosmovisión indígena y su sistema normativo propio, lo que, incluso, podría variar dependiendo de la comunidad indígena de que se trate».

Esta parte del pronunciamiento debe entenderse en el contexto de las atribuciones concretas de los procesos constitucionales. Es positiva en cuanto recuerda que el análisis debe hacerse caso por caso y que cada comunidad posee características particulares. Pero también se refiere al tema de los castigos corporales, aspecto que no siempre se ha comprendido o manejado correctamente en la opinión pública.

Al respecto cabe recordar que este tipo de castigo se encuentra expresamente prohibido en el sistema internacional de los Derechos Humanos que también consagra el principio de legalidad en materia penal[4], así como por sentencias de la Corte Interamericana y otros órganos internacionales de la materia: “…las medidas disciplinarias que constituyan un trato cruel, inhumano o degradante, incluidos los castigos corporales, (…) están estrictamente prohibidas”[5]; “…la Corte es consciente de la creciente tendencia, a nivel internacional e interno, hacia el reconocimiento del carácter no permisible de las penas corporales, debido a su naturaleza intrínsecamente cruel, inhumana y degradante. Consecuentemente, un Estado Parte de la Convención Americana (…) tiene una obligación erga omnes de abstenerse de imponer penas corporales, así como de prevenir su imposición, por constituir, en cualquier circunstancia, un trato o pena cruel, inhumano o degradante”[6]. El Comité de Derechos Humanos ha reiterado que “…cualesquiera que fueran la índole del delito que se hubiera de castigar y su grado de brutalidad, el Comité estaba absolutamente convencido de que el castigo corporal constituía un trato cruel, inhumano o degradante que contravenía el artículo 7 del Pacto. En el presente caso, el Comité considera que, al imponer una condena de azotes con una vara, el Estado Parte ha violado los derechos del autor en virtud del artículo 7”[7].

Conclusión

Los participantes han revisado y aprobado este texto, que reconocen como un adecuado reflejo de lo discutido en la actividad. Asimismo, consideran que ejercicios de análisis y discusión como el llevado a cabo a través del conversatorio –si bien, dada la dimensión de la tarea, se requieren estudios y tiempo más extendidos– en todo caso llevan a advertir que la propuesta de reforma constitucional requiere y merece un tratamiento detenido y profundo. Como juristas y como ciudadanos, someten el presente documento a la opinión pública con el afán de contribuir al esfuerzo que, en definitiva, debe unirnos a todos en la búsqueda de lograr en Guatemala un auténtico Estado de Derecho que sea eficaz en tutelar los derechos y legítimas aspiraciones de todos los individuos, pueblos y sectores sociales.

 

[1] Maldonado Aguirre, Alejandro. Necesidad de reforma o cambio de la Constitución. Ponencia aprobada por el XVIII Congreso Jurídico Guatemalteco “Édgar Alfredo Balsells Tojo”, 2004. Texto cortesía de su autor.

[2] Ibid.

[3] Adoptado en la VI Cumbre Iberoamericana de Presidentes de Cortes Supremas y Tribunales Supremos de Justicia, Santa Cruz de Tenerife, Canarias, España, 23, 24 y 25 de mayo de 2001.

[4] Declaración Universal de Derechos Humanos, artículo 11.2: “Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueron delictivos según el Derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito”; artículo 5: “Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes”.

Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 15.1: “1. Nadie será condenado por actos u omisiones que en el momento de cometerse no fueran delictivos según el derecho nacional o internacional. Tampoco se impondrá pena más grave que la aplicable en el momento de la comisión del delito. Si con posterioridad a la comisión del delito la ley dispone la imposición de una pena más leve, el delincuente se beneficiará de ello”; artículo 7: “Nadie será sometido a torturas ni a penas o tratos crueles, inhumanos o degradantes”.

Existe también la Convención contra la Tortura y Otros Tratos o Penas Crueles, Inhumanos o Degradantes, entre otras fuentes del Derecho Internacional que consagran estos principios.

[5] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Pacheco Teruel y otros vs. Honduras. Sentencia de 27 de abril de 2012, párr. 67 k).

[6] Corte Interamericana de Derechos Humanos. Caso Caesar vs. Trinidad y Tobago. Sentencia de 11 de marzo de 2005, párr. 70.

[7] Comité de Derechos Humanos. Boodlal Sooklal v. Trinidad y Tobago. Comunicación No. 928/2000. CCPR/C/73/D/928/2000, párrs. 2.1, 2.2, 4.6.

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