IDENTIFICACIÓN DE LA RESOLUCIÓN
Corte de Constitucionalidad.
24-
Marzo-
2010.
"Congreso de la República
s/ Opinión Consultiva
". Expediente 371-2010.
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Expediente371-20101OPINIÓNCONSULTIVAEXPEDIENTE371-2010CORTEDECONSTITUCIONALIDAD:Guatemala,veinticuatrodemarzodedosmildiez.I.SOLICITUDDEOPINIÓNElCongresodelaRepúblicahasolicitadoopinióndeestaCorte,respectodelejerciciodelderechodevetorealizadoporelPresidentedelaRepúblicaenAcuerdoGubernativonúmero321-2009,emitidoenConsejodeMinistros,elunodediciembrededosmilnueve.LasolicitudseformulaconsustentoenloacordadoporelOrganismoLegislativoenAcuerdoLegislativonúmero3-2010,emitidoeldiecinuevedeenerodedosmildiez.II.LEGITIMACIÓNDELCONGRESODELAREPÚBLICAPARAFORMULARLAOPINIÓNSOLICITADADeconformidadconelartículo272,incisoh),delaConstituciónPolíticadelaRepública,laCortedeConstitucionalidadtienecomounadesusfuncioneslade“EmitiropiniónsobrelainconstitucionalidaddelasleyesvetadasporelEjecutivoalegandoinconstitucionalidad”.ElvetoeslafacultadquetieneelPresidentedelaRepúblicaparadesaprobarunproyectodeleysancionadoporelCongresoimpidiendoasísuentradaenvigencia.LamayoríadeladoctrinaentiendequeelejerciciodelvetosevinculaconrazonesdeconvenienciapolíticaydearmonizacióndelfuncionamientodelospoderesdelEstado,valedecirqueelvetoimplicaunodelostantosresortesdeloscontrolesyequilibriosentrelospoderes;existiendomúltiplesrazonesparahacerusodeestafacultad,comoporejemplo:oportunidadyconveniencia,deacierto,deformaodefondo,deconstitucionalidad,reconocidoparaelcasoguatemalteco,deeficacia,etc.;motivosestosporlosquesepuedeafirmarqueelvetoesunactodenaturalezapolítica.EllapsoduranteelcualestafacultadpuedeserejercidaporelPoderEjecutivoestáexpresamentecontempladoenelartículo178delaConstituciónPolíticadelaRepública,resultandoelmismodentrodelosquincedíasderecibidoeldecreto.SiendonecesarioprecisarqueesteplazosecuentadesdequeelCongresocomunicaalPresidentelasancióndelproyectodeley.Hayquedestacarquesielvetosepracticarafueradeesteplazoseríainexistenteynoinconstitucional.EncasodequeelPresidentenohagausodeestaatribucióneneltiempoestipulado,laConstitución(artículo178)prevéqueelproyectodeleysereputarásancionado,situaciónquenospermiteconcluirqueelvetodebeserexpreso,ynotácitocomoaconteceenciertascircunstanciasenEstadosUnidos(supuestodel“vetodebolsillo”,dondeelpresidentenorteamericanoseencuentraautorizadoanopronunciarseenaquelloscasosenqueelvencimientodelplazodediezdíashábilesquedisponeparavetarcoincidaconelrecesodelCongreso,bastandoqueelmandatarioguardeelproyectoparaqueéstenoseapuestoenvigencia),puestoquedenomediarmanifestaciónalgunaeneltiempoestipuladoelproyectodeleyresultapromulgadoautomáticamenteyseconvierteenley(artículo179delaConstituciónPolíticadelaRepúblicadeGuatemala).PerosielPresidenteejercieralaprerrogativamencionada,elCongresodelaRepúblicapodráreconsiderarloorechazarlo.Silorechazara,noaceptandolosmotivosdelvetoeinsistieraconelproyectooriginalconlosdosterciosdeltotaldesusmiembros,seimpondráloqueseconocecomolaprimacíalegislativa,yelOrganismoEjecutivodeberáobligadamentesancionarypromulgarlaley.Sidecimosqueelcontroldeconstitucionalidad,ennuestrosistema,eselmecanismoporelcualsebuscagarantizarlasupremacíaconstitucionalestablecidaenlosartículos44,175y204delaConstituciónPolíticadelaRepública,paraquetodoelordenamientojurídicoseajustealarticuladodenuestraNormaFundamentalynolocontradiga,yconsiderandoqueestaCortehaestablecidoqueesafunciónes,entreotras,unadelasprincipalesdelasquetieneasignadas,entoncesinmediatamentellegaremosalaconclusióndequemedianteelveto,elPresidente,nopuederealizarcontroldeconstitucionalidadalguno,porqueexisteotroentedelEstadoqueestállamadoacumplirconesatarea.Peroocurrequeelconstituyenteguatemalteco,ademásdelamencionada/index.php?action=ajax&rs=GDMgetPage&rsargs[]=20100324-0000-371-2010.pdf&rsargs[]=1
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Expediente371-20101anteriormente,establecióunafunciónmásparaesteTribunalvinculadaalasupremacíaconstitucional,conelobjetodedefenderlaydestacarla,y,enelinciso3),delartículo272delaConstituciónPolíticadelaRepúblicaestableció:“EmitiropiniónsobrelainconstitucionalidaddelasleyesvetadasporelPoderEjecutivoalegandoinconstitucionalidad”.Ahorabien,sabiendoqueelPoderEjecutivopuedefundarsuvetoenlacontradicciónexistenteentreelproyectodeleyobjetodevetoylaConstitución,pueselvetoesunafacultadampliaqueejerceelEjecutivo;pormandatoconstitucionalcorrespondeaesteTribunalhacerelexamenpertinenterespectodelcriterioexternadoporelJefedelEstado.Ensíntesis,sepuedeconsiderarqueelPresidente,enlaetapadeformacióndelasleyes,colaboraconesteTribunal,mediantelarealizacióndeuncontroldeconstitucionalidadprevio(porcuantodenoestarpromulgadoelproyectodeley,siguesiendotalynounaley,yporlotantotodavíanohageneradovinculaciónalgunaconlosadministrados)yabstracto(porcuantoselorealizaenausenciadecasojudicial).Asíentendido,podemosreferirnosaunactocomplejo,enelqueintervienenlasvoluntadesdetresentesdelEstado(ladelEjecutivo,queefectúaelvetoeindicaqueesteseproduceporlacontradiccióndelproyectodeleyconlaConstitución;ladelLegislativo,quesolicitalaopinióndelaCortedeConstitucionalidadrespectodelaleyvetadayquefinalmentedecidirásiloaceptaolorechaza;yladelaCortedeConstitucionalidad,quesepronunciaacercadedelosargumentosexpuestosporelEjecutivoyexpresasuopinión,quenoesvinculanteparaelLegislativo).III.COMPETENCIADELACORTEDECONSTITUCIONALIDADPARAEVACUARLACONSULTADeacuerdoconlosartículos268delaConstituciónPolíticadelaRepública149delaLeydeAmparo,ExhibiciónPersonalydeConstitucionalidad,laCortedeConstitucionalidadesuntribunalpermanente,dejurisdicciónprivativa,cuyafunciónesencialesladefensadelordenconstitucional.Paraelloactúacomountribunalcolegiado,independientedelosdemásorganismosdelEstado,yejercefuncionesespecíficasqueleasignanaquelloscuerposnormativos.Dentrodeestasfunciones,segúnloestablecidoenlosartículos272,incisoh),delaConstitucióny163,incisoh),delaLeydeAmparo,ExhibiciónPersonalydeConstitucionalidad,estáladeemitiropiniónsobrelainconstitucionalidaddelasleyesvetadasporelOrganismoEjecutivoalegandoinconstitucionalidad.Paraemitirestaopinión,sonaplicablesporanalogíalasdisposicionesestablecidasenlosartículos171,173,174y175delaLeydeAmparo,ExhibiciónPersonalydeConstitucionalidad.LaopiniónquesobreelejerciciodelderechodevetohadeexpresarestaCorte,debelimitarsesóloaaquellascuestionesconrelevanciaconstitucionalquesegúnseexpresaporpartedelPresidentedelaRepública,lemotivaronalejerciciodeaquellaprerrogativa.Porloanterior,ydeacuerdoconelartículo183delaLeydeAmparo,ExhibiciónPersonalydeConstitucionalidad,estaCortereafirmasucompetenciaparaemitirlaopiniónsolicitada,yemitelamismadeacuerdoconlostérminosqueenestaresoluciónseexponen.IV.RAZONESQUEMOTIVARONELEJERCICIODELDERECHODEVETO,ALEGANDOLACONCURRENCIADEPOSIBLEINCONSTITUCIONALIDADElPresidentedelaRepúblicaindicóhaberejercitadoelderechodevetorespectodelDecreto38-2009delCongresodelaRepública,porelcualsepretendióreformarlaLeyOrgánicadelInstitutoGuatemaltecodeTurismo,Decreto1701delCongresodelaRepública,adicionándolealartículo21deesaleylaliterald)conelsiguientetexto:“Tampocoestánafectasalimpuesto,laspersonasquevisitenysalgandeGuatemalaatravésdecrucerosmarítimosinternacionales,siempreycuando,suestadíanoseamayordesetentaydoshoras.Losexpedientesqueestuvieranentrámite,relacionadosconesteimpuesto,seránresueltosconformealapresentemodificación”.ElejerciciodelderechodevetoquedóplasmadoenelAcuerdoGubernativonúmero321-2009,emitidoporelPresidentedelaRepúblicaenConsejodeMinistros,elunodediciembrededosmilnueve.Endichoacuerdogubernativo,seindicó,comoargumentosquerespaldanelejerciciodeaquelderechoconsustentacióneninconstitucionalidad,queconlaadiciónquesepretendehacerporvíadereforma:a)seviolaelartículo4delaConstitución,puesconaquellareformase/index.php?action=ajax&rs=GDMgetPage&rsargs[]=20100324-0000-371-2010.pdf&rsargs[]=2
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Expediente371-20101estábeneficiandoselectivamentealossujetostributariosquetienensuficientecapacidadeconómica,queutilizancrucerosmarítimosinternacionalesparasuesparcimiento,“frenteapersonasconmenorcapacidadeconómica,queutilizanpequeñasembarcaciones,muchasvecesparalograrsusustentodiario”;b)seviolaelartículo15constitucional,yaquesepretendeaplicarlareformapropuestaaexpedientesqueyaestuviesenentrámitey,enesesentido,seobviaqueunhechogeneradordeunaobligacióntributarianopuedeverseafectadoporunaleyquesepromulgueconposterioridadalacaecimientodeaquél;c)seviolaelartículo239delaConstitución,puesenlareformaseinobservanlosprincipiosdelegalidad,equidadyjusticiatributarias,yaquesebeneficiaselectivamenteapersonasquecuentanconmayorcapacidadtributaria,ydeahíquelaexenciónserealizaobviandolasnecesidadesdelEstado;yd)seviolaelartículo243constitucional,querecogeelprincipiodecapacidaddepago,mismoqueindicaqueparalaimposicióntributariadebentomarseencuentalasaptitudespersonalesydiversidadesindividualesdeacuerdoalacapacidadeconómicadelcontribuyente,locualseinvierteenlareformaobjetodeveto,puesenéstaseprivilegiaybeneficiaselectivamenteapersonasconmayorcapacidadeconómica,alestablecersepreceptosqueenmateriatributariasetornaninjustosynoequitativos.V.OBJETODELACONSULTAConcretamente,elOrganismoLegislativo,enAcuerdoLegislativonúmero3-2010,dediecinuevedeenerodedosmildiez,solicitadeestaCorteunaopiniónrespectodel“contenidodelAcuerdoGubernativoNúmero321-2009,emitidoporelPresidentedelaRepúblicaenConsejodeMinistros,confechaunodediciembrededosmilnueve,todavezquelasobservacionesdelvetoaleganinconstitucionalidad”.Deesacuenta,laopiniónqueestaCorteexpresa,secircunscribiráúnicamentealasrazonesprecedentementedeterminadas,enlasque,comoantessedijo,sesustentóelejerciciodelderechodevetoenposiblesmotivosdeinconstitucionalidad.VI.ANÁLISISJURÍDICOCONSTITUCIONALENELQUESEAPOYALAOPINIÓNQUESEHASOLICITADOPORPARTEDELCONGRESODELAREPÚBLICA.Inicialmente,estaCortepartedelcontextoenelcualsepretendeestablecercomoderechovigente,lopreceptuadoeneldecretovetadoporelPresidentedelaRepública.Pormediodeesteúltimo,ycomoanteriormenteseindicó,sepretendereformar,adicionandounaregulación(específicamenteunaexención),alartículo21delaLeyOrgánicadelInstitutoGuatemaltecodeTurismo,Decreto1701delCongresodelaRepública.ElcontextoenelquesepretendeintroducirloanteriorestáenelCapítuloIVdedichaley,enelcualseestableceelrégimenfinancierodelinstitutoantesaludido.Así,enelartículo20delaleyprecedentementemencionadaseregulaqueconstituyenelpatrimoniodelInstitutoGuatemaltecodeTurismo[lorecaudadopormediode]“losimpuestosespecíficosquedeterminaesaley”–incisoc),delartículo20ibidem-.Porsuparte,enelartículo21delaLeyOrgánicadelInstitutoGuatemaltecodeTurismo,segúnlaúltimareformarealizadapormediodelartículo4delDecreto44-2000delCongresodelaRepública,sedisponequesedecretanafavordelInstitutoGuatemaltecodeTurismo,lossiguientesimpuestos:i)porcadatarjetadeturismoqueampareelingresoalpaísdevisitantesmayoresdeedad,unimpuestoequivalenteenquetzalesalacantidaddecincodólares(US$.5.00)delosEstadosUnidosdeAmérica,-incisoa)-,lacualserápercibidaalextendersedichodocumento.Secontemplaparaelloquelosmenoresdedoceañospodránserincluidossinpagoadicionalenlatarjetadesuspadres,tutoresoencargados,perocuandoaquéllosviajarensolos,deberánpagarsupropiatarjetadeturismo;yii)unimpuestoquedebenpagartodoslosguatemaltecosyextranjeros,residentesono,quesalgandelpaís,porunacantidaddedineroequivalenteenquetzalesatreintadólares(US$.30.00)delosEstadosUnidosdeAmérica,porcadapersonaqueviajeporvíaaérea,yporunacantidaddedineroequivalenteadiezdólares(US$.10.00)delosEstadosUnidosdeAmérica,porcadapersonaqueviajeporvíamarítima–incisoc)-.Enestoscasosseindicaqueeltipodecambiodereferenciaseráelutilizadoparalacompradeaquelladivisaenelmercadobancario,reportadoporelBancodeGuatemalaeldíaanterioraldíaen/index.php?action=ajax&rs=GDMgetPage&rsargs[]=20100324-0000-371-2010.pdf&rsargs[]=3
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Expediente371-20101queocurralasalidadelpaís.Seprecisa,además,quenoestánafectasalpagodeesosimpuestosaquellaspersonasqueformenpartedelastripulacionesdelasnavesaéreasomarítimas,yaquellasquesalgandelpaísporvíaterrestre.Alasexencionesprecedentementeindicadas,sepretendióagregarotramediantelaadicióndelliterald)alartículo21delaLeyOrgánicadelInstitutoGuatemaltecodeTurismo.Esaadicióneslaquesepretendiórealizarpormediodelartículo1delDecreto38-2009delCongresodelaRepública,quefueobjetodevetoporpartedelPresidentedelaRepública.Eltextodeeseartículoeraelsiguiente:“Artículo1.Seadicionalaliterald)alartículo21delDecretoNúmero1701delCongresodelaRepública,elcualquedaasí:‘d)Tampocoestánafectasalimpuesto,laspersonasquevisitenysalgandeGuatemalaatravésdecrucerosmarítimosinternacionales,siempreycuando,suestadíanoseamayordesetentaydoshoras.Losexpedientesqueestuvieranentrámite,relacionadosconesteimpuesto,seránresueltosconformealapresentemodificación”.A.Respectodelejerciciodelderechodevetoalegándoseinfraccióndelosartículos4,239y243delaConstituciónPolíticadelaRepública.Portratarsedeargumentaciónqueencuentrasimilitud,estaCorteanalizaenprimerordenlosargumentosexpresadosenelveto,relacionadosconlaviolacióndelosartículos4,239y243constitucionales.LasustentacióndelvetosehizotrasconsiderarelPresidentedelaRepúblicaquelaregulacióncontenidaenelartículo1delDecreto38-2009delCongresodelaRepública,violalasnormasconstitucionalesantescitadas,porque,enconcreto,seprivilegiaselectivamentealossujetostributariosconsuficientecapacidadeconómica,“queutilizancrucerosmarítimosinternacionalesparasuesparcimiento”,frentea“personasconmenorcapacidadeconómica,queutilizanpequeñasembarcaciones,muchasvecesparalograrsusustentodiario”;deahíquelaexenciónserealizaobviandonosololasnecesidadesdelEstadosinolasaptitudespersonalesydiversidadesindividualesdeacuerdoalacapacidadeconómica,delossujetosaquienesenlareformaobjetodevetosebeneficia.Respectodetalesargumentos,estaCorteformulalassiguientesconsideraciones:Ellegisladorordinario,alemitirlaLeyOrgánicadelInstitutoGuatemaltecodeTurismo–cuerpolegalpreconstitucional-tuvopresentelaconvenienciadedesarrollarlaindustriaturísticadelpaís,bajolaspremisasdequeesedesarrollosignificaríaparaGuatemalaelincrementodefuentesdetrabajo,ingresodedivisas,dispersióndenumerarioensectoresempresarialesyalzadeingresostributarios.Deahíqueseestableciócomounapolíticadeinterésnacional,ladetomarmedidasnecesariasparaimpulsartaldesarrollo.Enrelaciónconloanterior,enlaactualConstituciónPolíticadelaRepública(1985)secontempla,dentrodelasobligacionesfundamentalesdelEstado,ladepromovereldesarrolloeconómicodelaNaciónestimulandolainiciativa(inversión)entreotras,enactividadesturísticas–artículo119,incisoa)-.Paralograrelcumplimientodesusobligaciones,elEstadopuedeestablecerdeterminadostributosyexencionesaéstos,fundamentadosenprincipiosrectoresdepolíticaeconómica,comoloeselimpulsoaldesarrollodelsectorturístico,yconfinalidadesparafiscales.Unaexencióncomolaquesepretendióinstituireneldecretovetadopodríaatentarcontralosprincipioscontenidosenlosartículos4,239y243constitucionales,cuandoaquéllanotengaunajustificaciónobjetivayrazonableobienresultetotalmentedesproporcionadaenrelaciónconlosfinesporloscualessepretendióinstituir.EsetestdeobjetividadyrazonabilidadlosuperalaexenciónquesepretendióinstituirenelDecreto38-2009delCongresodelaRepública,cuandoenéste,elCongresodelaRepúblicatomóencuentacomofinalidadesparafiscales:a)ladeprotegereldesarrolloeconómicodelsectorturísticodelpaís,comounaalternativaviableconcapacidaddegeneracióndefuentesdetrabajoygeneraciónderiqueza,enloslugaresdeincidenciadeesaactividadeconómica;b)ladepreservarlafuentedeingresodedivisasquepuedencaptarsecomoconsecuenciadelaactividadturísticapropiciadaporestarcomprendidoelpaísenlositinerariosinternacionalesdecrucerosmarítimos,los
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